本文来自微信公众号：金杜研究，作者：景云峰 樊佳欣
当地时间2026年6月26日，欧盟委员会正式发布了《强迫劳动条例》的实施指引（以下简称“《实施指引》”），为《条例》的落地执行提供了更为详细的操作细则。
该指引进一步明确了调查触发机制、供应链尽职调查的具体标准等核心议题，为欧盟执法机构的实操提供了直接依据，并为《条例》适用对象开展尽职调查提供了参考样例。
对于深度参与全球供应链的中国企业而言，《实施指引》的发布意味着相关合规要求已从原则性规定逐步转变为具象化的执行标准，供应链合规管理与尽职调查的实操要求进一步明确。
本文将围绕《实施指引》的核心内容，梳理并分析欧盟的监管标准与执法逻辑，探讨企业在供应链审查、风险排查及证据准备等方面的合规应对路径，力求在复杂的国际规则与国内法律框架之间，为中国企业提供兼具前瞻性与可操作性的行动指南。
01 《实施指引》出台背景
《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》[1]（以下简称“《强迫劳动条例》”或“《条例》”）最早于2022年9月14日由欧盟委员会提出，最终版本于2024年11月19日获得欧盟理事会正式批准，并于2024年12月12日在欧盟《官方公报》上公布，将于2027年12月14日正式落地实施。
《条例》的核心内容在于第3条规定的禁令，即禁止在欧盟市场投放、提供或出口全部或部分通过"强迫劳动"生产的产品[2]。其适用范围极广，涵盖从原材料开采、收获到生产、制造、加工等供应链任何阶段。
欧盟委员会于2026年6月26日正式发布了《实施指引》[3]，该日期虽较《条例》第11条规定的期限（6月14日）延后12天，但《实施指引》的内容体量与详尽程度远超预期。
从结构上看，《实施指引》首先通过第1至3部分明确了条例的法律框架、适用范围及强迫劳动的定义、类型与风险指标；在此基础上，第4和第5部分系统规定了主管当局从风险调查启动、信息收集评估、违规裁决到市场与边境执法及处罚的完整程序；第6部分从企业视角提供了涵盖政策制定、风险识别评估、预防减轻、监测通报及补救的强迫劳动尽职调查流程指引；第7部分则通过建立涉嫌违规信息的提交途径与处理机制，为监管与合规体系提供了外部线索来源。
02 针对主管当局的指引：执法逻辑与风险信号
1. 国家施加的强迫劳动（第3.3.2条）
《实施指引》明确，强迫劳动可分为两大类：私人施加的强迫劳动和国家施加的强迫劳动。基于欧盟立法审议阶段及部分国际舆论对中国特定地区的持续关注，此处重点分析关于国家施加的强迫劳动的相关规定。
与《条例》中引用的国际标准相同，《实施指引》指出，国家施加的强迫劳动是指由国家当局、代表国家行事的代理人，或行使类似国家权力的实体施加的强迫劳动。
国际劳工组织第105号公约列举了某些情况下明确禁止国家利用强迫或强制劳动的情形：
- 作为政治胁迫或教育手段，或作为对持有或表达政治观点、或对现行政治、社会或经济体制持意识形态反对意见的惩罚；
- 作为为经济发展目的动员和利用劳动力的方法；
- 作为劳动纪律的手段；
- 作为对参与罢工的惩罚；
- 作为种族、社会、民族或宗教歧视的手段。
根据上述定义及《条例》第8条之规定，由国家施加强迫劳动所涉的具体地理区域及特定产品（组）清单，将被整合至欧盟即将出台的《条例》配套数据库中。[4]该数据库旨在协助主管当局评估潜在违规风险，并帮助经济经营者识别供应链中的相关隐患。
鉴于欧盟立法审议阶段欧洲议会对中国新疆地区的持续关注，新疆地区及其重点产品（如棉花、西红柿、多晶硅等）被纳入该数据库的可能性较高。若相关产品被纳入数据库，将构成主管当局启动调查的"重大风险线索"，相关企业应予以***别关注。
2. 识别强迫劳动的风险要素（第3.4条）
《实施指引》参考了国际劳工组织的《强迫劳动指标》文件[5]，对如何识别强迫劳动给出了较为详细的标准。
（1）一般强迫劳动：强迫招募；欺骗；债务剥削；危险或有辱人格的工作条件；繁重的工作时间或工作安排；有辱人格的工作相关生活条件；虐待性的额外义务；身体或性暴力；滥用隔离手段；限制劳动者行动自由；扣留现金、资产或身份证件；克扣工资；威胁或恐吓；利用弱势处境。
（2）国家施加的强迫劳动：监禁和拘留；操纵羁押条件；国家施加的经济处罚；撤销或拒绝提供公共服务、法律地位和社会福利；征用或没收财产、土地、住房或生产资料；国家或国有企业施加的就业制裁；法律禁止解雇；监视和社会监控；国家诱发的心理胁迫和意识形态压力；集体处罚和第三方处罚。
在中国语境下，部分治理措施可能被欧盟基于其价值判断重新解读或曲解并归入此类指标。
3. 具体调查流程
（1）确定产品和调查案件优先级的标准（第4.3.1条）：主管当局需综合评估三项标准——涉嫌强迫劳动的规模和严重程度、投放欧盟市场的产品数量或总量、涉嫌使用强迫劳动的部件在最终产品中的占比。
（2）不配合调查的风险（第4.5.1.3和4.8.2.1条）：如果经济经营者（或公共机构）未予配合，则牵头主管当局将无法考虑其提交的材料。不配合原则上本身即构成证据。
（3）可能被要求提供的信息（第4.7条）：包括关于其为识别、预防、减轻、终止或补救强迫劳动风险所采取的行动；关于涉嫌强迫劳动地点、产品制造地或原产地的工作条件；关于正在接受评估的产品信息。
（4）违反强迫劳动禁令的证据（第4.8.1条）：牵头主管当局承担证明违反禁令的举证责任，须提供可信证据。证据示例包括访谈记录、书面证词、社会审计、照片/视频、卫星图像、同位素检测、可追溯性信息等。
4. 执法与罚则
（1）执行违反禁令的决定（第5.1条）：主管当局须确保违反禁令的决定在欧盟境内及边境得到有效执行。
（2）罚则（第5.2条）：各成员国须制定关于经济处罚（罚款）的规定，并须于2026年12月14日前将相关规定通知欧盟委员会。罚款计算可基于产品或企业两种方式。
03 针对经济经营者的指引：尽职调查框架
1. 尽职调查义务与相关立法：《企业可持续发展尽职调查指令》（CSDDD）、《企业可持续发展报告指令》（CSRD）、《综合简化法案I》等。
2. 尽职调查六步流程（参考OECD框架）：
- 步骤1：将强迫劳动尽职调查纳入公司政策和风险管理体系；
- 步骤2：识别和评估公司在运营、供应链及业务关系中的强迫劳动风险；
- 步骤3：预防、减轻和消除强迫劳动风险；
- 步骤4：监测和评估实施情况及结果；
- 步骤5：通报风险应对情况；
- 步骤6：提供补救措施或配合补救工作。
3. 中国企业面临的挑战：内部运营与用工层面、供应链商业关系层面、举证责任与验证标准层面、市场地位与商业话语权层面、法律管辖与地缘规则层面。
04 初步应对建议
1. 战略层面：构建中外法律冲突的平衡机制——在提供涉及中国境内运营信息前，先完成内部合规审查，评估数据出境的合法性与必要性；与中国主管机关开展有效的事前沟通；咨询具有跨境合规经验的专业律师。
2. 微观层面：自身用工合规与供应链合规管理——加强自身用工合规体系建设；预置抗辩证据链与常态化监测；开展供应链穿透式风险排查（供应链地图绘制、逻辑闭环、高风险节点预案）。
免责声明：本文中引用的相关条款、定义、风险指标及案例描述，均源自欧盟《强迫劳动条例》及《实施指引》的原文或官方表述，仅为客观转述与合规分析之目的。
脚注：[1] Regulation (EU) 2024/3015 ... [2] Economic operators shall not place ... [3] 正式在网络平台发布时间较晚 ... [4] 数据库仍在开发中 ... [5] ILO indicators ... [6] 经济经营者定义 ... [7] CSDDD ... [8] CSRD ... [9] Omnibus I Package
图1：《实施指引》第14页 调查与执法流程（翻译）
图2：《实施指引》第46页 关于罚金的计算方式（翻译）
